Perspectief over...

Andere Overheid

April 2004: Andere Overheid mist leiderschap
April 2004: OR: meer dan pleisters plakken 
Maart 2004: Innovatie komt van de werkvloer
December 2003: Kabinet wil openbaar bestuur decentraliseren
December 2003: Functieprofiel van een superambtenaar

April 2004:

Andere Overheid mist leiderschap

De CMHF onderschrijft de doelstellingen van het Programma Andere Overheid (PAO) en wil graag dat het project slaagt. Daarom pleit ze voor een daadkrachtiger aanpak. Nu ontbreekt leiderschap, waardoor ook medezeggenschap buiten beeld blijft. Dat moet veranderen.

Dit was de conclusie na een dag van presentaties en discussie op het symposium van de CMHF-Sector Rijk vorige week vrijdag - 16 april - over het thema ‘Programma Andere Overheid in relatie tot medezeggenschap’.
Doelstellingen van het PAO als 25% minder administratieve lasten, efficiënter werken en decentralisatie kunnen op steun van de CMHF-leden rekenen. Toch bleef er gedurende de dag twijfel over de precieze inhoud van het project, de aansturing en het te krappe tijdpad van drie jaar. Leden voelen zich als werknemer en als medezeggenschapper niet betrokken bij het project omdat ze er nauwelijks iets over horen, laat staan dat ze er invloed op hebben. Ook de voordracht van de voorzitter van het Platform Rijk Ondernemingsraden Leen van Vliet bevestigde dit. De indruk van leden dat PAO een bezuinigingsoperatie is, wisten projectleider Lex van den Ham en teamlid Ronald van Oosteroom niet weg te nemen.
Het PAO is in december gepresenteerd door de minister van Bestuurlijke Vernieuwing Thom de Graaf als actieprogramma voor modernisering van de overheid. In de visie van het kabinet moet de overheid beter presteren en terughoudender zijn in regelgeving. In ruil voor meer verantwoordelijkheid zullen burgers en maatschappelijk middenveld meer zeggenschap krijgen. CMHF-voorzitter Oene Loopstra vroeg zich in zijn welkomstwoord af of het buiten spel zetten van de medezeggenschap bij de oprichting van het Shared Service Centre voor personeelsdiensten vorig jaar een precedent voor de besluitvorming in het traject Andere Overheid is. Ook 'Europa' is er in het PAO bekaaid afgekomen, constateerden zowel dagvoorzitter Ria Oomen-Ruijten (CDA-europarlementariër) als de andere sprekers.
De CMHF heeft de bevindingen van het symposium ook doorgegeven in het gesprek dat ze deze week samen met de andere centrales met de ministers Remkes en De Graaf heeft gehad over het PAO.

"Andere overheid is het veranderen van gedrag, houding en werkwijze om als overheid beter te presteren en anders te sturen. De overheid kan niet alles weten en oplossen," stelde Ronald van Oosteroom, lid van het programmateam Andere Overheid van het ministerie van Binnenlandse Zaken. Tot half december had hij als leidinggevende bij een uitvoeringsorganisatie nog nooit van het PAO gehoord. Hij bleek niet de enige te zijn, want in december brachten provincies en gemeenten op dag van de officiële presentatie een persbericht uit waarin ze hun beklag deden over het Rijk dat wel over hen dacht, maar niet mét hen. Van Oosteroom: "De Graaf heeft bewust voor deze aanpak gekozen omwille van de tijd. Hij heeft de kritiek wel goed opgepakt en de decentrale overheden gelijk uitgenodigd hun eigen visie te schrijven. Projectleider Lex van den Ham is ook meteen met ze in gesprek gegaan. Van den Ham: "En het leuke is, bij de gemeente Amsterdam doen ze allerlei dingen die Andere Overheid zijn, alleen ze noemen het niet zo."

Een collega raadde Van Oosteroom aan de stroom voorgaande rapporten van onder meer de heren Vonhoff en Wiegel, maar niet te lezen. "Als je de laatste hebt gelezen, ken je ze allemaal," wist hij. Wat CMHF-directeur Cees Michielse de uitspraak ontlokte dat men het volgende rapport dus niet hoefde te schrijven.
Het projectteam heeft slechts tot 2007 de tijd aan Andere Overheid te werken. Wanneer is het Programma geslaagd? "Moeilijke vraag," vond Van Oosteroom. "Daar worstelen wij ook mee. Er zitten vele en ongelijksoortige doelstellingen in, zodat resultaten lastig meetbaar zijn. In ieder geval moeten de administratieve lasten dan teruggebracht zijn. Het zou mooi zijn als de burger dan nog maar eenmalig zijn gegevens hoeft te verstrekken. PAO is geslaagd als er een sfeer bij de overheid is ontstaan dat mensen zélf veranderingen oppakken," filosofeerde Van Oosteroom. 

Anja Steentjes, een ervaren medezeggenschapper bij Economische Zaken, vindt dat de Ondernemingsraad (OR) weinig kans krijgt mee te praten over het PAO. "Je hebt informatie nodig van je SG, en daar zit een probleem. Verder moeten we weten wat Andere Overheid ís. Eerst bespreken wat anders en 'beter' is, pas daarna kunnen we zeggen wat we willen bereiken. 'Andere Overheid begint bij jezelf' horen we, maar dat is geen strategisch niveau. En waar blijft de ambtenaar, de werkvloer, in dit verhaal?"
Van den Ham: "Ook een Ondernemingsraad kan ons vragen eens te komen praten over het project. Het feit dat ik hier sta vandaag, zegt genoeg. Ik sta open voor jullie signalen." In juni kunnen ambtenaren met De Graaf van gedachten wisselen in een chatsessie. Van Oosteroom: "Tot nu toe hebben we nog geen instrumenten om ideeën terug te halen, maar dat gaat veranderen. Zo is er een website in de maak."
De projectgroep ontmoet veel scepsis; het CMHF-symposium is daarop geen uitzondering. De vraag of PAO een bezuinigingsoperatie is die banen gaat kosten, was een hardnekkige vraag op het symposium. Van den Ham: "Het programma is niet ingezet als bezuinigingsoperatie, maar dat we ons afvragen hoe werk het goedkoopste kan worden ingericht, lijkt mij logisch. Ik sluit ook niet uit dat in de toekomst een taakstelling wordt gehangen aan het Programma."

Risico durven nemen

De taak van de projectgroep is dus vooral om te communiceren en te enthousiasmeren. Ze heeft bewust geen dwingende bevoegdheden gekregen, omdat ervaring leert dat dit toch niet werkt. Cees Michielse haakte hier in zijn speech op in. "Het project mist leiding en dus medezeggenschap. De minister president en minister De Graaf zijn beide coördinerend, er is niemand die een knoop kan doorhakken. Bovendien is de omvang van het project enorm en de tijd waarin het project moet zijn afgerond te kort. Onder deze condities gaat het project niet werken, het kan maar beter stoppen," provoceerde hij.
Van den Ham: "Je moet risico durven nemen. We hebben bij de overheid geen Jan Timmer die zegt hoe we het gaan doen. Als we er morgen één willen benoemen, zal deze zaal zeggen 'doe dat toch maar niet." Veranderen onder regie is ouderwets, vindt Van den Ham. In de departementen zit genoeg kracht om te kunnen veranderen, daar zijn hij en zijn team van overtuigd. Het is dan toch jammer dat voor medewerkers en medezeggenschap niet duidelijk is wat Andere Overheid is. Van den Ham: "Ik concretiseer maar af en toe waar Andere Overheid naar toe zou kunnen gaan, want het kan alle kanten op gaan. Ik ben geen eigenaar van PAO, maar mede-eigenaar, net als jullie."  Een CMHF-lid vroeg Van den Ham of het niet beter is om eerst de taken van departementen te analyseren want, 'Wij leveren producten die de burger helemaal niet wil.' Een enthousiaste Van den Ham: "Die redenatie, dát is Andere Overheid!"

April 2004

OR: meer dan pleisters plakken

"Andere Overheid is in feite een ordinair herstructureringsprogramma dat versluierd wordt gebracht," stelde Ad Verhoeven, voorzitter van de vakcentrale MHP, in zijn kritische analyse van het PAO.

“We kennen zulke programma's uit het bedrijfsleven. Ze zijn omvangrijk en ingrijpend, al zie je dat niet onmiddellijk bij de presentatie. Veel van de consequenties worden immers pas zichtbaar bij de invulling. Het gaat dan om uitvoeringsmaatregelen van beleid gebaseerd op een visie en een summier, wellicht versluierd actieprogramma. De maatregelen worden weliswaar voor overleg en advisering in het in- en externe overleg voorgelegd, maar wel zonder raadpleging over de visie en het beleid zelf. De rol van de medezeggenschap wordt dan beperkt tot het plakken van pleisters. Zij mag afspraken maken over herplaatsing en afvloeiing, in plaats van meedenken en meebeslissen.”
“Het Programma Andere Overheid wordt aangehaald om een wijziging van de Arbeidstijdenwet te motiveren, waardoor het beschermingsniveau en zeggenschap van werknemers over arbeids- en rusttijden afnemen. De MHP heeft bezwaar tegen deze afbraak van verworvenheden van werknemers onder het motto van betere prestaties en minder regels. Een ander belangrijk punt betreft de Europese richtlijn die informatie en raadpleging over de situatie, de structuur en de waarschijnlijke ontwikkeling van de werkgelegenheid betreft. Ook het Aanvullend protocol bij het Europees Sociaal Handvest spreekt in dit verband over het recht op informatie en overleg. Deze richtlijn uit 2002 wilden wij met de andere vakcentrales in de Sociaal Economische Raad implementeren voor de OR, maar wij stonden alleen. Onder het mom van 'mensen zijn zelfbewust en de OR regelt dat zelf wel met de werkgever' vond De Geus een herziening van de Wet op de Ondernemingsraden niet nodig. Het kabinet wil dus eigenlijk niet aan meer medezeggenschap voor werknemers.”

Maart 2004:

Innovatie komt van de werkvloer

“Vernieuwing komt niet van bovenaf, maar van de praktijk waarin mensen tegen problemen aan lopen. Het is hard nodig de regels te vereenvoudigen,” aldus een enthousiaste Thom de Graaf, minister van Bestuurlijke Vernieuwing.

De Graaf opende op 11 maart 2004 met veel optimisme de tweede conferentie ‘Innovatie en kwaliteit in de publieke Sector’. Met het Programma Andere Overheid maakt hij haast met de bestuurlijke vernieuwing van de overheid. Dit optimisme wordt niet door alle vijftienhonderd deelnemers gedeeld. “Ik werk nu zeven jaar bij een gemeente, en al zeven jaar bezoek ik dergelijke conferenties. Al die tijd wordt er geroepen dat het nu écht anders moet. Het wordt tijd dat het nu ook gebeurt”, vindt een congresbezoeker.
“Daar kan ik me bij aansluiten”, reageert Jaap Doeven, CMHF-lid en werkzaam bij de Belastingdienst. Ik heb wel meer vertrouwen in deze aanpak van het Programma Andere Overheid. Zo wordt er bijvoorbeeld beter gecommuniceerd. Maar of het voldoende effect heeft, betwijfel ik. Wel is het zonder meer duidelijk dat er wat moet gebeuren”.

Common practice

In zijn inleidende toespraak gaf De Graaf drie prioriteiten aan voor bestuurlijke vernieuwing. Een betere dienstverlening van de overheid waarbij ‘best practices’ worden omgezet in ‘common practices’, vermindering van de administratieve lastendruk en een grotere participatie van de burger. De conferentie, met als motto ‘de praktijk als inspiratiebron’ stond in het teken van leren van elkaars ervaringen in debatten, workshops en op de informatiemarkt.
De deelnemers, voor het merendeel werkzaam in de publieke sector, kwamen deze dag in het Haagse Congrescentrum niets tekort. Men kon de dag om negen uur beginnen met een ontbijt, daarna koffie met muffins nuttigen, lunchen, thee met taart eten, tussendoor een ijsje eten, dit alles afsluiten met een borrel (eventueel in een massagestoel) om vervolgens te vertrekken met een speciaal voor de gelegenheid ontworpen congrestas met inhoud. Geen spoor van een taakstelling.

Debat

In een paneldiscussie onder leiding van Fons de Poel kwamen een aantal voorwaarden voor succes bovendrijven. Zo is het overnemen van elkaars praktijkvoorbeelden cruciaal, sprak het panel. Mensen moeten dan wel op de hoogte zijn van wat er elders is bedacht. Kortom: de basisvoorwaarde voor innovatie is ‘goede manieren vinden om kennis te ontsluiten’. Gespreksleider Fons de Poel constateerde dat deze conclusies al jarenlang worden getrokken, en vroeg zich af wat er deze keer anders zou gaan.
Hoe zorgen minister De Graaf c.s. ervoor dat conferenties als deze en het Programma Andere Overheid niet alleen een aangelegenheid is van een elite, maar breed gedragen gaat worden? Een website waarop een kennisdatabank staat, waarin meer dan negenhonderd best practices te vinden zijn is natuurlijk een prachtig initiatief, maar is het voldoende om innovatie van onderaf van de grond te krijgen?

Remgroep

Als er een ding blijkt uit deze conferentie, is het wel dat innovatie begint op de werkvloer, dat de uitvoerders er van begin af aan bij betrokken moeten worden en – treurig maar waar- hoe hoger men komt in de organisatie, hoe moeilijker innovatie wordt. Zoals een van de deelnemers aan de parallelsessie zei: “Je komt hoger in de organisatie met je idee. Vervolgens wordt er bedacht dat er een stuurgroep op moet. Dat noemen wij de remgroep. En voor je het weet ben je beland in de parafencultuur en de ‘ja maar’ cultuur. Dan weet je dat mensen eigenlijk al niet meer open staan voor innovatie”. Doeven: “Dat is geen kwestie van organisatie of cultuur, maar dat hangt veel meer samen met de persoon van de leidinggevende. Ik ken genoeg voorbeelden bij de Belastingdienst van ideeën die van de werkvloer worden opgepakt.”

December 2003

Kabinet wil openbaar bestuur decentraliseren

 ‘Den Haag moet gemeenten vrijheid durven geven’

De Rijksoverheid voert een medebewind dat gemeenten veel administratie oplevert en weinig budgettaire vrijheid geeft om eigen keuzes te maken. “De Rijksoverheid zegt ‘u moet zus, u doet zo, en wij controleren of..”, schetst Wim den Heijer de knelpunten in het openbaar bestuur. Den Heijer is lid van de CMHF en wethouder te Zeist met de portefeuille ruimtelijke ordening en kunst en cultuur. “We kunnen niet voldoende inspelen op de specifieke behoeften van onze gemeenten.”

Het Rijk wil nu het gevecht met deze bureaucratie aangaan en heeft de marsroute uitgezet in het Project Modernisering Overheid. Zo wil ze de financiële verantwoordelijkheid tussen Rijk, provincie en gemeenten verhelderen en vereenvoudigen. Als de overheid geen politiek-beleidsmatige reden heeft om zelf te sturen op een beleidsterrein, zal geld worden overgeheveld naar het gemeentefonds. Gemeenten worden voornamelijk gefinancierd met uitkeringen uit dit fonds.
Den Heijer: “Het optreden van het kabinet in de afgelopen maanden staat haaks op deze uitgangspunten. Het is niet te rijmen met de korting van het gemeentefonds, een maximering van gemeentelijke tarieven en afschaffing van het gebruikersdeel van de OnroerendZaakBelasting (OZB).  De omvang van het gemeentefonds varieerde altijd met de economische situatie. Nu we de broekriem moeten aanhalen is het logisch dat er wat minder in die staatsruif zit en het gemeentefonds minder kan uitkeren. Maar dat is iets anders dan een korting van 1 miljard in 2004 tot 1,3 miljard in 2007. Wat de OZB betreft hecht ik niet zozeer aan die belasting op zich, maar wel aan de inkomsten die, in tegenstelling tot de vele geoormerkte gemeentefondsuitkeringen, ‘vrij’ te besteden zijn. Het kabinet heeft de OZB bij gemeenten weggehaald, maar geen alternatief geboden waarmee gemeenten de inkomsten ten minste op peil kunnen houden. Dat noem ik een kwalijke zaak en een typisch voorbeeld van inconsistent beleid.”
De Vereniging van Nederlandse Gemeenten, belangenbehartiger van de gemeenten, stelde onlangs geen nieuw bestuursakkoord te willen sluiten voordat minister Remkes (Binnenlandse Zaken) hier iets aan zou doen. In het bestuursakkoord maken Rijk, provincies en gemeenten jaarlijks afspraken over afstemming van beleid. “De reactie van Remkes ‘ik laat me niet chanteren door de gemeenten’ vind ik een versimpeling van het probleem. Bovendien wekt deze opmerking weinig vertrouwen.”

Verleggen van accent
Het kabinet wil de administratieve lasten terug brengen door het aantal specifieke uitkeringen aan de decentrale overheden, er zijn nu circa 130, terug te brengen of te bundelen tot brede doeluitkeringen. Bij doeluitkeringen wordt globaler omschreven waar gemeenten het geld voor mogen inzetten. Dat geeft gemeenten meer beleidsvrijheid. Zal deze aanpassing soelaas bieden?
“Het omzetten van specifieke naar doeluitkeringen geeft ons nog steeds niet de gewenste speelruimte, vrees ik. Het is niet meer dan het verleggen van een accent, want ook deze brede doeluitkeringen zijn gebonden aan regels die geen rekening houden met het eigen karakter van een gemeente. Het ambitieniveau per gemeente is bijvoorbeeld behoorlijk verschillend; de een past op de winkel, terwijl de ander grote plannen heeft. Zeist is relatief behoorlijk vergrijsd. Als wij inwonertal en voorzieningen op peil willen houden, moeten we woningen bouwen.”
Zou het Rijk zich dan op geen enkele manier meer moeten bemoeien met de gemeenten? “Nee. Het Rijk moet kaders stellen die provincies en gemeenten kunnen invullen. Binnen de kaders hebben provincies en gemeenten beleidsvrijheid. Om deze kaders in de toekomst helder te stellen, moet de politiek nu wél fundamentele keuzes maken. Als we ruimtelijke ordening als voorbeeld nemen, zou het Rijk gebieden moeten aanwijzen waar gebouwd mag worden. Minister Dekker van het ministerie van Vrom lijkt meer vrijheid te geven aan gemeenten. Dat is goed, maar toch zie ik dat er nog steeds geen keuzes worden gemaakt over de inrichting van ons land. Blijft de Randstad ons economisch hart of gaan we spreiden? Als de Randstad dat blijft, prima, maar dan moeten er meer huizen gebouwd worden en moet er ruimte zijn voor recreatie. Mensen willen wonen, werken en recreëren in hun woonomgeving. Kies je voor spreiding, dan moet de regio worden ontwikkeld. Ook prima. Maar zeg me niet dat Nederland vol is, want inclusief asfalt is slechts zeventien procent van ons oppervlak bebouwd.”

Betere dienstverlening met ketenregie
De kabinetsplannen gaan nog verder. Het kabinet wil niet alleen financiële verantwoordelijkheden tussen overheden verhelderen, ook hun activiteiten moeten beter op elkaar afgestemd worden. Het kabinet wil de dienstverlening verbeteren met ketenregie. Hierbij staat centraal wat de burger (bijv. patiënt, cliënt, gedetineerde) nodig heeft om een probleem op te lossen. Het kabinet wil met de keten prestatieafspraken maken en de keten onderlinge prestatiecontracten laten afsluiten.
“Ketenregie is een mooi moment om het woud aan organisaties eens door te lichten in ons land. Misschien blijkt dat sommige organisaties kunnen worden opgeheven en anderen kunnen worden geclusterd. Nu weten ze vaak van elkaar niet wat ze doen, zodat daar ongetwijfeld overlap in zit. Als ketenregie betekent dat Den Haag prestaties wil afrekenen met allerlei effectmetingen is het gevaar groot dat de administratieve lastenverlichting  teniet wordt gedaan. Natuurlijk zijn effectmetingen nuttig, maar ik denk dat het veel globaler zou kunnen zodat het minder tijd en dus geld kost. De laatste jaren heb ik de administratieve last alleen maar zien stijgen. Ook moeten we ervoor waken dat middelen – prestatiecontracten – geen doelen worden. Het Rijk zal dus moeten sturen op doelen en niet op middelen. Decentralisatie is vooral een kwestie van vertrouwen. Den Haag moet beleidsvrijheid dúrven geven.”

December 2003

Functieprofiel van de superambtenaar

Met het Programma Andere Overheid wordt er nogal wat van ambtenaren gevraagd. Het is duidelijk dat zij hun werkwijze zullen moeten aanpassen aan de nieuwe eisen. Ook de CMHF en de werkgevers zullen hun verantwoordelijkheid moeten nemen in deze moderniseringsslag. We hebben te maken met hooggespannen verwachtingen over de nieuwe ambtenaar die haaks staan op dat andere uiterste, het clichébeeld van dé ambtenaar.

De nieuwe ambtenaar
De ambtenaar van de 21e eeuw is het lichtend voorbeeld voor zijn of haar 20e eeuwse collega’s. De moderniseringsplannen vragen om een inspirator die denkt op hoofdlijnen en het liefst kort door de bocht redeneert. En natuurlijk 24 uur per dag, 7 dagen per week beschikbaar is om het liefst vier functies in één te vervullen. Dit alles met slechts één doel: efficiency.

De ambtenaar anno 2003:
Aan de borreltafel weet iedereen het: dé ambtenaar is een 45 jarige blanke man, werkend van negen tot vijf, gemiddeld twintig jaar in dezelfde functie, die gaat voor levenslange (sociale) zekerheid, niet te bewegen is efficiënter te werken, gewaardeerd wordt naar functie en niet naar prestatie en die -om dit alles in stand te houden- voornamelijk in bureaucratische volzinnen praat met zijn collega’s.
Dit profiel valt niet te rijmen met de kernpunten uit de moderniseringsplannen. Hoe kan de ambtenaar superambtenaar worden? 

Geen dubbel werk
De verbetering van de dienstverlening aan de burger is het definitieve einde voor de overbekende negen tot vijf mentaliteit. De overheid wenst te komen tot een continue dienstverlening. Een continue beschikbaarheid van de ambtenaar is daarbij gewenst. Daarnaast wil de overheid toe naar een systeem van eenmalige gegevensverstrekking.  Dit betekent dat eenmaal opgevraagde gegevens niet nogmaals mogen worden gevraagd. Terug naar de borreltafel: dubbel werk doen, een geliefde hobby van de ambtenaar, zit er dus niet meer in.

Volzinnen
Burgers moeten actief mee gaan doen. Dit stelt harde eisen aan de toegankelijkheid en vindbaarheid van de overheidsinformatie. Dit is het einde van het gebruik van bureaucratische volzinnen. Weg dus met zinnen als: “De beoogde herdefiniëring van de rol van de overheid in relatie tot die van de burgermaatschappij heeft grote gevolgen voor de sturingspretenties van de overheid, aangezien de concentratie op globale kaderstelling, aanwezigheid van duidelijke posterioriteiten veronderstelt”.

Eén A-4tje is genoeg
Het eerste kabinet Balkenende zei het al: een regeerakkoord kan best op één A-4tje. De nieuwe ambtenaar zou met nog minder toe moeten kunnen. Weg dus met de nuancering, en leve adviezen als: “Less rules means more efficiency”. Dit leidt ook automatisch tot minder papiergebruik. Ook past dit advies uitstekend in de plannen tot het saneren van de grote regelcomplexen. Schrappen en kort door de bocht adviseren is het devies.

Kijk over de schutting
Van de nieuwe ambtenaar wordt verder verwacht dat hij ‘over de schutting van de eigen organisatie heen durft te kijken’. Maar durven mensen die twintig jaar achter hetzelfde bureau zitten dat nog wel? Geen nood. Speciaal voor hen heeft het kabinet de ketenaanpak - toverwoord in de moderniserings-plannen - uitgevonden.

Wie durft er nog ambtenaar te zijn?
De ketenaanpak maakt het mogelijk dat een onderwijsinspecteur tegelijk de taken en rol op zich neemt van jeugdhulpverlener, controleur bouwtoezicht, arboinspecteur en milieudeskundige. Dit alles om de schoolloopbaan van de jeugdige zo goed mogelijk in de ‘keten te regisseren’. Aan de eis van doelmatigheid wordt nu direct voldaan. De ambtenaar moet niet bang zijn om al deze functies in één te vervullen. Lef en daadkracht zijn tenslotte ook onderdeel van het nieuwe profiel.

Wie durft?